Après le choc brutal auquel a dû faire face la planète, suite à l’apparition subite de la COVID – 19 dans la vie des populations partout dans le monde, la seconde vague de la pandémie et les péripéties de la vaccination ont fini par rappeler aux décideurs, que la crise sanitaire s’inscrira dans la durée. Les conséquences économiques, sociales voire politiques, qui résultent de cette nouvelle situation, interpellent désormais les dirigeants du monde pour qu’ils prennent les décisions prioritaires notamment vis – à – vis des pays en développement.
Dans le déroulement des faits dans le cadre de l’organisation de la riposte, il apparait clairement, que les pays avancés ont engagé des mesures publiques exceptionnelles notamment par une relance budgétaire massif et des politiques monétaires accommodantes afin de soutenir la reprise économique encore balbutiante de leurs états. Les mesures de relance économique de près de 6 000 milliards $ us de la nouvelle administration américaine, illustrent parfaitement l’état d’esprit des puissances mondiales. En revanche, les pays d’Afrique Subsaharienne (ASS), y compris le Togo, abordent cette nouvelle donne (difficulté d’approvisionnement en vaccin, en équipements sanitaires et en financement) avec une marge de manœuvre budgétaire et monétaire très réduite.
D’excellents signaux de solidarité internationale semblent se dessiner au vis – à – vis des pays pauvres, lors du récent sommet de Paris (17 et 18 mai 2021), matérialisés par les déclarations suivantes des décideurs, je cite : “ Nous, les dirigeants participant au sommet, en présence d’organisations internationales, avons la responsabilité d’agir ensemble et de combattre la grande divergence qui est en train d’apparaître entre les pays et au sein de chaque pays, fin de citation.
En dépit de la situation actuelle, les experts du Fonds Monétaire International (FMI) estiment, qu’en 2021, l’Afrique Subsaharienne (ASS) enregistrera une croissance de 3,4 % (environ 3,5% et 4,5% respectivement en 2021 et 2022 pour le Togo contre 0,7% en 2020) , sous l’impulsion d’une augmentation des exportations et des cours des produits de base ainsi que d’une reprise de la consommation des ménages et de l’investissement privé. Pour ces derniers, dans la majorité des pays ASS, le revenu par habitant ne renouera pas avant 2025 avec les niveaux antérieurs à la crise. L’analyse de risque des services du FMI précise que la pandémie mondiale demeure le principal risque sur les économies des états. Pour eux, les autres principaux facteurs d’incertitude sont l’accès aux financements extérieurs (officiels et privés), l’instabilité politique et de nouveaux chocs climatiques, par exemple des inondations ou des sécheresses. Il faudrait également, de notre point de vue, que les pays de l’ASS emprunteurs, surveillent le risque relatif à l’écart entre le taux d’intérêt de la dette et le taux de croissance économique. En effet, selon les experts du FMI, en Afrique Subsaharienne, en l’absence de chocs prononcés, les pays affichent pour la plupart un écart intérêt – croissance négatif. L’écart entre le taux réel payé sur la dette publique et le taux de croissance du PIB s’établissait à environ – 3% en moyenne en *2019 . Qu’en serait – il en cette période de choc prononcé ?
En terme de financement, dans un premier temps, les services du FMI ont estimé que les pays à faible revenu d’Afrique Subsaharienne, dont le Togo, auront besoin de financements extérieurs supplémentaires de 245 milliards us $ (soit environ 122 500 milliards de FCFA) pour la période 2021–2025. En outre, une allocation de Droits de Tirage Spéciaux (DTS) de 650 milliards us $ procurerait environ 23 milliards us $ (soit environ 11 500 milliards de FCFA) aux pays d’Afrique Subsaharienne. Ces montants sont désormais revus à la hausse après le sommet de Paris des 17 et 18 mai 2021. Le FMI estime désormais que jusqu’à 285 milliards de $ us (142 500 milliards de FCFA) de financements supplémentaires sur la période 2021-2025 seront nécessaires aux pays africains, pour renforcer la réponse apportée à la pandémie. Pour ce qui concerne les DTS, seulement 34 milliards de $ us seront alloués à l’Afrique. Le Chef d’Etat français, Emmanuel Macron, a formulé le vœu que ce montant passe à 100 milliards $ us, en annonçant que la France et le Portugal avaient déjà décidé de réallouer leurs DTS. Les objectifs visés par ces financements sont de renforcer les dépenses de riposte à la pandémie, d’accélérer la convergence des revenus, et d’accroître la liquidité des états pour une plus grande marge de manœuvre face à la crise sanitaire . Beaucoup d’analystes, spécialistes des questions de développement de l’ASS, estiment que le niveau des ressources promises les 17 et 18 mai à Paris restent très insuffisant par rapport aux besoins qui ont été évalués. Au demeurant, il faut mentionner que ces besoins ont été estimés par les services du FMI et non pas par les africains. Nous estimons de notre point de vue que, face aux considérations relatives aux risques notamment aux risques de défaut, de façon réaliste, on devait s’attendre qu’à ce résultat.
Dans le cadre de cette recherche de financement afin de faire face aux difficultés engendrées par la crise sanitaire, rappelons que la Côte d’Ivoire et le Bénin ont placé avec succès environ 3,5 milliards us $ d’euro – obligations à échéance éloignée (12–31 ans) à des rendements d’environ 5 – 7%. Le Ghana a émis 3 milliards us $ d’obligations à des rendements de 6 – 9%. Ces pays ont tous utilisé une partie du produit pour racheter des euro – obligations existantes, ce qui lissera la structure de leurs échéances les prochaines années. Les marchés tablent sur un rebond des émissions de dette souveraine des pays d’Afrique subsaharienne à quelque 15 milliards de $ us en 2021, sous l’impulsion de pays comme l’Afrique du Sud, le Ghana et le Nigéria.
Les anticipations en matière de politique budgétaire et monétaire se font par les différents gouvernements, en fonction de la structure de leur économie, des contraintes liées à l’environnement économique actuel et de l’horizon temporel de la crise sanitaire. Dorénavant, il faut considérer un horizon temporel de moyen – long terme (entre 3 et 7 ans) pour espérer une certaine maitrise de la crise sanitaire. Cette condition doit prévaloir dans l’élaboration des futures politiques publiques.
Les efforts budgétaires faits par les différents pays africains pour juguler la crise sanitaire et préserver l’essentiel du tissu social et économique, risquent fatalement de creuser les déficits budgétaires et d’augmenter le stock initial de la dette publique africaine. C’est donc pour essayer de donner plus de marge de manœuvre opérationnelle aux pays africains, qu’une certaine solidarité de la “Communauté Internationale” s’est mise en place pour un processus de traitement de la dette publique débouchant éventuellement, sur une suspension ou un allègement du service de la dette publique des pays africains. Plusieurs annonces ont été faites par les dirigeants de la planète il y a un an, pour permettre dans un premier temps d’opérer une résilience des économies africaines, puis dans un second temps d’organiser la relance de ces dernières après la pandémie.
Le G20, le FMI, le Groupe Banque Mondiale (BM), le Club de paris, la Banque Africaine de Développement (BAD) etc., se sont prononcés sur le sujet avec diverses propositions concernant différents groupes de pays africains. Ils ont émis des avis divergents sur l’annulation ou le moratoire dans le cadre du traitement de la dette publique. Les pays d’Afrique subsaharienne ont, pour la plupart, adhéré à l’Initiative de Suspension du Service de la Dette (ISSD) du G20. Cette initiative, qui est accessible uniquement aux pays les plus pauvres du monde, permet à 73 pays de solliciter une suspension des paiements au titre du service de la dette à des créanciers officiels bilatéraux pendant une période limitée, selon des conditions de remboursement uniformes. Les créanciers ont consenti à prolonger la suspension de mai 2020 jusqu’à fin juin 2021, et le G20 examine une éventuelle prolongation de l’ISSD jusqu’à fin 2021. Il semblerait qu’un accord ait été conclu sur ce sujet lors des discussions qui ont été menées les 17 et 18 mai 2021 à Paris.
D’ores et déjà, l’allégement de la dette dans le cadre de l’ISSD pour les pays emprunteurs d’Afrique subsaharienne a été précieux mais limité. Sur les 37 pays de la région remplissant les conditions requises, 30 en ont bénéficié. Le cadre commun pour les traitements de dette a été élaboré par le G20 afin de coordonner les traitements de dette accordés aux pays admissibles à l’ISSD qui ont besoin d’un allégement de dette ou d’un rééchelonnement du service de la dette sans incidence sur la Valeur Actuelle Nette. Le cadre vise à faciliter la coordination des traitements de dette adaptés à la situation précise du pays débiteur et une juste répartition des charges, en garantissant une large participation des créanciers, dont les créanciers officiels qui ne se limitent pas aux membres du Club de Paris et à ceux du secteur privé (comme cela est le cas dans le cadre des traitements du Club de Paris). En intégrant davantage de créanciers officiels, le cadre commun renforce l’architecture de la dette internationale. Un pays débiteur doit appliquer un programme appuyé par le FMI pour se voir accorder des traitements de dette conformément au cadre commun . Cette initiative du cadre commun devrait en principe avoir pour objectif premier, d’éviter un surendettement des pays africains après la crise.
Qu’il s’agisse d’un moratoire, d’un rééchelonnement ou d’une annulation concernant la dette publique des pays africains, que peut espérer le Togo des discussions de Paris et de l’ISSD ?
Le cas du Togo
Il faut préciser, dans le cadre de l’ISSD, que dans le cas d’un moratoire sur la dette comme dans celui d’une annulation de dette, le processus ne concernera que la dette extérieure des états. Cela étant mentionné, notre analyse sera menée dans un premier temps par rapport à l’évolution du stock initial de la dette globale ainsi que celle du stock de la dette extérieure et domestique entre 2010 et 2019. Puis dans un second temps, nous aborderons le volet relatif à l’évolution du service de la dette (amortissement & intérêts) entre 2012 et 2019. Dans un troisième temps, l’analyse portera sur l’évolution de la répartition du stock de la dette publique du Togo entre la dette intérieure et la dette extérieure sur la période 2010 – 2018. Puis, dans un quatrième temps, l’analyse portera sur la répartition des échéanciers de 2020 et 2021 entre la dette extérieure et intérieure en terme d’amortissement de la dette et de paiement des intérêts. Dans un cinquième temps, l’analyse se penchera sur la répartition de la dette extérieure du Togo par créanciers et la modification de cette structure dans le temps. Enfin, dans un sixième temps, nous présenterons les différents cas selon qu’il s’agisse d’un moratoire sur la dette (amortissement et/ou intérêts) ou d’une annulation de la dette. Nous esquisserons des approches de solutions pouvant permettre au Togo de traverser cette période difficile. Nous prenons le soin, comme d’habitude, de simplifier les analyses, afin de permettre aux non – initiés de pouvoir nous comprendre. Evolution du stock global de la dette publique du Togo ainsi que du stock de la dette extérieure et domestique, entre 2010 et 2019.
Une fois de plus, les bailleurs de fonds, les partenaires occidentaux et les pays de l’ASS se retrouvent devant un nouvel échec. Les espérances mises dans le processus d’allègement de la dette publique des pays pauvres à travers l’Initiative des Pays Pauvres Très Endettés (IPPTE), se sont évanouies dix ans plus tard. L’objectif de relance de nos économies et de leur consolidation dans la durée, voulu à travers l’IPPTE, n’est pas au rendez – vous. En effet, en quelques années, les pays pauvres se retrouvent une énième fois dans une situation de surendettement et de crise de liquidité, dans une période d’incertitude totale, face à la crise sanitaire dont les conséquences économiques ne se sont pas encore complètement dévoilées. Plus inquiétant, dans certains pays, nous avons du mal à déterminer les contreparties en actifs productifs, créateurs de richesses, à même de permettre le remboursement de cette dette. Le Togo se retrouve dans cette catégorie avec le facteur aggravant qu’est la crise sanitaire.
En dix ans, après avoir bénéficié de l’IPPTE, le stock global de la dette publique du Togo passe du simple au triple. Le stock de la dette publique globale du Togo passe de 767 milliards de FCFA en 2010 à 2 266 milliards de FCFA en 2019 (figure 1), soit une forte progression de 195,44%. Même si, avec les efforts des gouvernants, le ratio de dette s’est légèrement infléchi, passant de 81% du Produit Intérieur Brut (PIB) en 2016 à 70,9% du PIB en 2019, il reste tout de même élevé, et a enregistré un parcours foudroyant, passant de 48% du PIB en 2010 à 70,9% du PIB en 2019, soit une hausse de 22 points. Rappelons, que le seuil plafond des critères de convergence du Pacte de Stabilité et de Croissance de l’UEMOA pour la dette publique des états membre, est fixé à 70% du PIB.
Nous convenons, qu’une politique budgétaire financée par de la dette, peut se révéler être un formidable outil de gestion de politique publique pour la création de la croissance. Cependant, lorsqu’elle ne débouche pas sur une contrepartie en actif de production, elle devient un véritable problème pour les états. L’absence de contrepartie en actif productif à cette colossale dette du Togo, induisant la faiblesse de la croissance économique du pays, entrainera inéluctablement des difficultés non seulement en terme de remboursement, mais aussi en terme de financement des politiques publiques posant ainsi les problématiques de soutenabilité et de viabilité de la dette du Togo.
Sur la même période, la dette extérieure et la dette domestique ont connu également des progressions dans des proportions différentes. En effet, le stock de la dette publique extérieure du Togo est passé de 284 milliards de FCFA en 2010 à 758 milliards de FCFA en 2019, soit une hausse de 166,90% (figure 1). Le stock de la dette extérieure a donc progressé moins vite que celui de la dette globale sur la période 2010 – 2019. De son côté, le stock de la dette publique domestique est passé de 484 milliards de FCFA en 2010 à 1 508 milliards de FCFA en 2019, soit une hausse de 211,57% (figure 1). On voit clairement que le stock de la dette domestique a progressé plus rapidement que celui de la dette globale. C’est donc la progression de la dette domestique qui a alimenté en grande partie la dette globale du Togo. Cette situation risque de s’amplifier avec la crise sanitaire, puisque l’effort budgétaire qui est mené par les gouvernants depuis plus de 15 mois, est financé essentiellement par la levée de fonds sur le marché financier régional de l’UEMOA. Evolution du service de la dette publique du Togo (amortissement & intérêts) entre 2012 et 2019 .
Avec la forte progression du stock global de la dette publique, notamment celui de la dette domestique, et du caractère non concessionnel des crédits contractés, il est normal que le service de la dette publique du Togo ait pris de l’ampleur (figure 2). La progression est sans commune mesure et en l’absence d’une croissance forte et inscrite dans la durée, le traitement du service de la dette doit nécessairement peser sur la trésorerie du pays. L’amortissement de la dette publique du Togo est passé de 25 milliards de FCFA en 2012 à 481 milliards de FCFA en 2019, soit une fulgurante hausse de 1 824%. Quant aux intérêts de la dette, ils sont passés de 19 milliards de FCFA en 2012 à 75 milliards de FCFA en 2019, soit une hausse de 294,73%.
Le service de la dette publique togolaise représente environ 556 milliards de FCFA en 2019, soit près de 42,12% du budget et 80% des recettes propres du pays en 2019.
Tableau 1 : Variation du taux d’intérêt pondéré de la dette face au changement de la structure de la dette publique du Togo entre 2010 et 2019
Le changement de la structure de la dette publique du Togo a entrainé une augmentation probable du coût de la dette par rapport au taux d’intérêt comme par rapport à la nature de la dette (tableau 1). En effet, considérons les taux d’intérêts pondérés de 2% et de 5%, respectivement pour le stock de la dette extérieure et de la dette domestique. En gardant fixe ces niveaux de taux d’intérêt pour 2010 et 2019, on constate que le taux d’intérêts pondéré du stock global de la dette passe de 3,89% en 2010 à 4% en 2019, soit une hausse de 10/100ème de point. Dans ces conditions, une hausse du niveau des taux d’intérêts pondérés de la dette domestique d’un point de pourcentage, entraine une augmentation du taux pondéré global de la dette de 4% à 4,66% en 2019. D’un autre côté, une hausse de la dette domestique de 10%, entraine une augmentation du taux de 6/100ième de pourcentage. On remarque en passant que la dette est plus sensible au taux d’intérêt qu’à sa variation quantitative, d’où le nécessaire intérêt des prêts concessionnels. En conclusion, cette modification voulue par les gouvernants, du stock de la dette et de sa structure, a probablement augmenté le coût de la dette publique du Togo entre 2010 et 2019.
Répartition du stock de la dette publique du Togo (dette intérieure et extérieure)
La structure du stock total de la dette publique du Togo a évolué dans le temps (figure 3). Le stock total de la dette publique est passé de 767 milliards de FCFA en 2010 à 2 266 milliards de FCFA en 2018, soit une forte progression de 195,43% en 9 ans. Les projections du FMI pour 2022 donnent un niveau de stock global de la dette publique du Togo à environ 2 449 milliards de FCFA. En terme de répartition, la dette extérieure est passée de 283,7 milliards de FCFA, soit environ 37% du stock total (63% dette intérieure) en 2010, à 610 milliards de FCFA, soit environ 27% du stock total (73% dette intérieure) en 2018. La structure de la dette publique du Togo a ainsi radicalement changé en neuf ans. La dette intérieure a progressé de 10 points tandis que la dette extérieure a enregistré une baisse de 10 points.
A la fin de 2019, la dette extérieure représentait 33,45% du stock total. Ce qui suppose qu’un moratoire ou une annulation de dette ne concernerait à priori que 27% (2018) et 33% (2019) du stock total de la dette publique du Togo sous réserve de la situation qui prévaut à la fin de l’année 2020 . Il faut maintenant prendre en compte la nature des créanciers qui détiennent les 27% (33% en 2019) de la dette extérieure du Togo. Nous aborderons cet aspect en détail dans le troisième volet. En terme de montant, un éventuel moratoire ou annulation de dette pour le Togo, dans le cadre du processus de l’ISSD, concernerait environ 610 (2018) ou 758 (2019) milliards de FCFA. Il faut rappeler, que l’effort budgétaire annoncé par son Excellence le Président Faure E. GNASSINGBE au début de la crise sanitaire dans le cadre de la riposte, est de 400 milliards de FCFA, soit environ 65,57% du stock de la dette extérieure du pays en 2018 et 52,77% en 2019. A ce jour, aucune information crédible n’est disponible sur les financements obtenus dans le cadre de cet effort budgétaire. Il est donc à ce stade-ci, difficile d’évaluer l’impact de la dette COVID sur le stock de la dette globale avant la crise, ni en terme de montant ni en terme de coût additionnel.
Répartition des échéanciers de 2020 (amortissement et intérêts)
Selon le G20, dans le cadre de l’ISSD, et en considérant que le Togo y ait adhéré, il y aura dans un premier temps un moratoire d’un an sur les échéanciers du service de la dette de 2020. En nous basant sur cette annonce (sous réserve des détails sur les décisions du FMI et de la BM), en considérant les prévisions budgétaires de 2020 des gouvernants togolais, le Togo pourrait bénéficier d’un moratoire sur un montant de 36 276 226 000 FCFA au titre de l’amortissement et sur un montant de 10 102 844 000 FCFA au titre des intérêts. Ce qui représente en tout une marge de manœuvre d’environ 46,37 milliards de FCFA . Ce montant ne représente que 11,6% du montant annoncé par les gouvernants pour faire face à la crise. Ces chiffres concernent bien évidemment, les inscriptions sur la gestion de la dette extérieure dans le budget de 2020, en principal et intérêts. Comment nos gouvernants ont – ils pu financer les 353,63 milliards de FCFA restant dans le cadre de la politique de riposte ? Une bonne partie a certainement été financée par de la dette. Le mystère à ce propos reste pour l’instant entier. Le sommet de Paris a, semble – t – il, confirmé la décision du G20 de prolonger le moratoire sur le service de la dette des pays pauvres jusqu’en décembre 2021. Nous ne disposons pas pour l’instant d’informations sur les échéanciers du Togo pour 2021 au titre des intérêts et de l’amortissement de la dette extérieure.
Répartition de la dette extérieure entre les créanciers
Si la structure de la dette publique du Togo a changé par rapport à sa typologie, elle a surtout changé en neuf ans par rapport à la nature des créanciers. Lorsque les gouvernants ont renoué avec le FMI dans le cadre du programme de la Facilité Elargie de Crédit (FEC) en 2017, ils ont essayé d’apporter des changements aussi bien au niveau de la nature des créanciers qu’au niveau des risques de taux d’intérêts. L’Initiative de Suspension du Service de la Dette publique qui est en cours dans le cadre de la crise sanitaire se matérialisera en fonction de la nature des créanciers. Si les partenaires bilatéraux (club de paris) sont favorables à ce processus, les partenaires commerciaux, selon les services du FMI ne souhaitent pas y participer.
Dodji Nettey Koumou
